北京现行供热体制分析和供热体制改革的意义

去年建设部、国家发展和改革委员会等八部委局联合下发关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》标志着我国供热体制的改革进入了实质性阶段，供热收费体制将由按面积计算收费的包费制转变为按热量计量收费制度实行用热商品化、货币化。按热量计量收费制度是使热成为商品在热供应者和消费者之间建立明确的商品市场关系；通过合理的热价和收费系统引导消费者采用清洁能源、主动节能实现节约能耗，保护环境建立适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热体制，满足人民生活水平提高的要求。

首都北京作为最大的试点城市，供热体制改革形势紧迫而且重要，因此对北京市供热体制改革问题进行理论研究和实践具有重大意义，这项工作是北京市哲学社会科学“十五”规划项目项目的内容是对北京的供热体制改革从社会与技术层面上开展整体性的分析研究从市场、价值理念方面进行多角度、多方位的研究运用城市学、社会学、经济学和管理学的有关理论分析北京供热的特点，为北京市的供热体制改革提供理论支持，并以此推动北京市供热体制改革工作的进行。本文阐述该项目工作中的一部分内容，主要介绍北京的供热现状和现行的供热体制对北京供热收费问题形成的原因进行分析，论述北京实行供热体制改革的必要性。

1北京的供热现状截止到2002年底，北京市的总供热面积为25800万m2其中城市管网集中供热7 000万m2，电采暖累积达到935万m2，分户燃气壁挂炉采暖、地热采暖等约500万m2 /小煤炉取暖约30余万户。

北京的供热方式已经打破了传统的单一模式，按照供热方式划分，北京的供热方式有城市管网供热、区域锅炉房供热和分户式采暖方式。按照燃料结构划分北京的供热分为热电联产集中供热、燃煤锅炉房供热、燃气锅炉房供热、燃油锅炉房供热、电锅炉供热、分户燃气壁挂炉采暖、热泵供热和蓄能式电采暖等。

燃料使用也出现了煤、天然气、油、电多种选择。

随着北京治理大气环境的需要，自1998年以来广泛使用了以天然气为主要清洁能源的供热方式。

2北京现行的供热收费体制北京现行的供热收费体制强调的是：热费作为机关、企事业单位职工的一项福利，依赖于政府补贴实行包费制以单位承担为主，按面积收费。

现行的福利制主要包拮“采暖费”和“煤火费”。

采暖费的政策范围主要是居住在楼房、按照规划设计有集中采暖设施的职工；交费方式是由房屋承租人的所在单位一方全额向供热单位交纳，职工本人不负担采暖费是采暖包费制。煤火费补贴的政策范围是居住在平房、无集中采暖设施、使用如煤球炉等自行取暖的职工；现行的煤火费补贴是以每个职工计算不按家庭成员和住房面积的多少计算。

2001年冬季，为了缓解城市发展与企业亏损的矛盾，北京调整了热费收缴价格。北京市物价局在关于调整我市民用供热价格和热电厂热力出厂价格的通知》（京价滴序2001〕72号中）中规定的采暖方式的价格为热力集团供暖价格及生活热水加热费市热力集团供应的民用供暖价格由每建筑平方米、采暖季20元调整为24元；供应旅游饭店、使馆、出租公寓的供暖价格仍为每建筑平方米、采暖季30元；除上述两类供应对象以外的用户供暖价格也由每建筑平方米、采暖季20元调整为24元。

燃煤锅炉直供方式M共应的民用供暖价格由每建筑平方米、采暖季16元调整为165元；供应旅游饭店、出租公寓的供暖价格仍为每建筑平方米、采暖季28元；除上述两类供应对象以外的用户供暖价格也由每建筑平方米、采暖季16元调整为16 5元。

燃煤锅炉（间供方式M共应的民用供暖价格由每建筑平方米、采暖季18元调整为19元：供应旅游饭店、出租公寓的供暖价格仍为每建筑平方米、采暖季28元；除上述两类供应对象以外的用户供暖价格也由每建筑平方米、采暖季18元调整为19元。

燃油油X燃气天然气、煤气X电锅炉供应的民用供暖价格由每建筑平方米、采暖季28元调整为30元其它供应对象仍为每建筑平方米、采暖季35元。

3北京现行供热收费体制存在的问题31从规定的采暖方式的价格看，采暖收费价格不统一，采用优质能源的供热方式成本比较高，降低了清洁燃料为能源的供热方式在市场机制中的竞争力。

2现行供热体制的计费方式是按面积收费，而不是按实际消耗热量计算――热费与热量消耗无关――采暖用户没有节能的积极性，这造成了能源消耗的极大浪费，卩剧了城市大气环境的污染。

33供热收费问题曰益严重。

为了节约能源消费、改善大气环境实现城市的可持续发展，北京市制定了能源结构调整规划。集中供热具有较好的能源利用率和良好的环境效益，是北京市的主要供热方式。

最近几年北京集中供热发展很快，经济体制改革不断深入，现行供热收费体制存在的问题愈加暴露出来，已经不能适应市场经济的要求，供热收费问题曰益严重。

4北京供热收费问题形成的原因分析面对近几年来北京城市建设的迅速发展，使得现有供热收费体制不能与北京目前的住宅建设发展、住宅商品化率的提高和企业转轨等方面相适应，收费问题曰益严重。主要原因是：4.1北京集中供热面积、燃气管道总长度持续扩大。“九五”期间，新发展集中供热面积近3000万m2，煤气、液化气、天然气3种燃气管道总长度已超过3 200公里。

由于改善北京大气环境的需要，导致了供热成本增加政府财政和国有企业的采暖费越来越大。

4.2住宅建设发展迅猛、住宅商品化率显著提高；2000年，全市竣工住宅14997万m2，“九五”期间年均竣工住宅面积1 196万m2.2000年，商品住宅投资占全市住宅投资的比重达77 4%；商品住宅施工面积达72.8%；商品住宅竣工面积达67由于房改政策的启动，原先的房屋承租人绝大部分转变为产权人还有一些职工购买了商品房、普通经济适用房等，造成交费主体不明确采暖主体和交费主体分离。

43北京城镇居民住宅使用面积增加。房地产业迅速崛起发展壮大。

居民住房面积的不断增大，使政府财政和国有企业的采暖费负担愈加沉重。

4北京由于强调治理和保护大气环境，供热企业采用优质能源，使供热运行成本增加，热费上涨不同能源的价格差达到80%，使一些单位无力或不愿意支付环保所增加的费用。

45经济体制转轨后我国的所有制结构由单一的公有制变成了多种所有制并存的格局。在经济体制转轨过程中，国企改革相对滞后，职工因素，国企职工及离退休职工经历下岗、分流等变化成为贫困群体，出现无人交费、无力交费或不愿意交费的现象。

造成供热企业收费困难不能做到收支平衡难以保证居民冬季正常采暖5北京实行供热体制改革的意义供热体制改革是干家万户共同关注的一件大事，计划经济条件下形成的单位统包、福利供暖制度严重地阻碍了用热商品化、供热社会化进程。实行供热体制的改革，建立适应社会主义市场经济要求的城市供热新体制，促进建筑节能，增强企业活力，推动城镇供热事业的健康发展，可以从根本上解决城镇居民的采暖问题足人民生活水平提高的要求。

51随着社会主义市场经济的深入发展，供热设施的运营条件发生了深刻的变化，因此对供热体制的改革已经刻不容缓。

现行的“单位包费、福利供热”的采暖制度是建立在住房单位所有、职工低租金福利使用的旧体制基础上的。改革开放以来，住房制度已经彻底改革。

单位不再拥有住房的产权。另外由于劳动力市场的发展和住房二级市场的开放，职工流动和住房交易使许多单位原有住房的所有者或使用者，已经不再是原单位的职工，因此一些单位拒绝交纳热费。

随着市场经济取向改革的深化，社会资源的重新分配，不以人的意志为转移地使社会分层曰渐明显。阶层间的收入差距急剧地扩大；北京城市贫困阶层逐渐形成。城市贫困既是一个经济学的概念同时又是一个社会学的概念。城市贫困是对生活处于相对贫困和绝对贫困状态的城市居民家庭经济、文化落后的一个总称。北京的城市贫困问题不是由于整个国民经济的萧条而产生的，而怡怡是由于在经济持续高速增长的背景下经济体制转轨，国企改革滞后，使城市贫困显性化企职工及离退休职工成为贫困群体的主体。出现了贫困群体无单位负担热费、个人也无力缴纳热费的现象。

由于现行供热体制建立的基础发生了深刻的变化，因此供热收费难的问题曰益严重，造成了供热企业资金严重短缺，供热难以正常进行，没有能力进行设备的更新、供热系统的维修和改造，供热质量越来越不稳定，严重影响了居民的冬季供暖，甚至在一定程度上影响了社会的稳定。

5.2供热体制改革是提高企业经营效率，增强企业活力，促进供热事业发展的有效途径。

集中供热对于节约能源、改善大气环境具有重要作用，在北京的发展规划中也鼓励和支持发展集中供热事业。在计划经济条件下经营城镇供热都是国有企业，由政府直接管理，缺乏竞争机制，经营效率低严重制约了企业经营管理效率的提高影响了供热事业的发展。改变这种局面的办法就是，使通过改革供热体制，使供热行业按照市场经济的规律去发展，创造公平有效的竞争环境，促进供热行业和效率的提高。

市场机制的重要特征之一就是竞争机制，市场经济的资源配置和利益分配功能都是在竞争中实现的。通过竞争使生产向优势企业集中，淘汰、兼并劣势企业形成规模经济。例如我国的空调行业90年代初开始启动，经过几年的竞争，空调产量由1991年的24万套提高到2001年的1700万套，而市场销售额占有率集中到有竞争力的企业，并趋向进一步集中。可以这样说：那个行业引入了市场竞争，哪个行业就具有活力并且取得较快的增长。

在北京市供热行业中，多数是计划经济条件下形成的社会供暖单位，数量多，管理水平、专业化水平和技术水平参差不齐缺乏竞争意识和改革动力，供热服务很难达到行业要求甚至引发社会矛盾影响了冬季供热的保障能力。因此需要通过市场竞争对北京的供热资源加以整合，走规模化发展的道路，促进生产和资本的积聚和集中。

53对供热设施运营的行政性垄断导致其效率低下和政府财政负担沉重通过供热体制改革，在供热行业中的某些环节引入竞争机制对于提高效率、改善服务极为有利。

集中供热属于自然垄断性行业，供热产业具有准公共物品的性质为了保证供给，长期以来由政府经营，作为社会必须品，以相当低的价格福利性地提供给城市居民，这种极低的价格不足以祗偿供热企业提供产品或服务的平均成本。国家就以财政补贴的方式保证企业的正常运作。但是集中供热设施投资建设周期长，设备系统庞大其固定成本在总成本中占有很高的比率需要巨额补贴企业的正常运营，这就必定会使政府削弱其它项目的财政支出，造成设备更新、供热系统技术改造方面的资金不足。

在计划经济条件下，经营供热的企业服务意识差曰益不能适应大众的需要，这些企业都是国有企业并由政府直接管理，它提供的热产品和服务具有很强的公益性这个行业如果形成恶性循环，会对大众极为不利，会加重人民群众的负担；另外，愿意投资城镇供热的单位和企业又很难进入这个行业，不利于这个行业的发展。因此需要引入市场竞争机制，使企业的行为与政府的发展目标要求相一致。无论是来自垄断还是来自其它方面对竞争制度的破坏，都不利于供热行业的发展，因此政府的职能也就包拮了自觉维护市场竞争制度的任务，供热体制的改革需要制定相应的法规和政策，这样才能推进供热体制改革的顺利进行。

4实行“谁用热，谁缴费”，使用者受益并承担供暖费，能真正达到用热、交费这一权利和义务的统一，使缴费用户的利益不受损害，并能够自觉节约用能减少能源的浪费。

供热体制改革是使热商品化、货币化；将以往补贴的热费合理进入个人的收入之中变“暗补”为“明补”实现按实际用热量交费。

和工作所应该得到的报酬进行的二次分配。长期以来，每个人劳动和工作所应得的报酬没有全部发放下去，有一部分被截流来修建公共设施和福利设施，口这笔钱通过福利而非货币的方式再次分配下去，使我们能够享受供暖而不必缴纳采暖费。“暗补”在实行过程中的弊端就是不能一碗水端平，经过“暗补”，住房面积大的人和住房面积小的人在采暖方面得到的非货币形式的报酬是不同的，掩盖了一种不平等，每个人享受到的采暖方面的社会福利是不同的。另外用“暗补”的方式取代了能源消耗的真实价格，使社会失去了商品的价值信号。价格本身是市场对于商品供需情况的一个反映。供热企业知道热的价值高了就会增加对这个商品的生产，以获得更高的效益；而消费者知道这个商品责了，就会珍惜和节约它通过市场机制使社会上的资源得到优化处理从供热方面来说就是能源得到了合理利用，用户能够自觉地节约能源。

供热费收缴率低，会使供热企业资金不足，结果只能是低水平供热使缴费者的利益受到了损害，而欠费者照样采暖。通过博弈经济学的一个经典博弈模型可以论证在现行的供热体制下，供热收缴率低是一个不可避免的现象，因此单纯依靠宣传和教育的方法不能从根本上解决问题解决问题的有效途径是实行供热体制的改革。

6结论随着经济体制改革的不断深入，北京城市供热事业得到了快速发展，但是计划经济条件下形成的单位包费制、福利供暖制度严重阻碍了用热商品化、供热社会化的进程，与社会主义市场经济体制不相适应，严重制约了城市供热事业的发展和供热节能水平的提高。

为了北京城市集中供热事业的进一步发展，促进建筑节能技术的推广应用，提高热能利用效率，改善大气环境质量；北京需要改革现有的供热体制，按照市场经济的原则实行按用热量计量收费制度。