节能供热改造难在哪？

自八部委正式启动全国城镇供热体制改革6年来，在北方15省区直辖市中需要进行热改的有130个地级市。虽然目前已有1/3强的城市开始了以计量用热为核心的热改实践，但仍有部分城市尚未付诸任何实质性行动。现在距离八部委制定的“十一五”期间热改进度指标（2010年大中小城市要各完成热计量改造的 35%%，25%%和15%%）还剩1年时间，我们还能如期落实吗？发展国家循环经济，推进节约能源的战略在供热体改道路上要走一条多么难的蜀道？

主导推力：地方部门要勇担责任

尽管目前热改出现了困窘，这可以用供热体制改革相对其它改革来说起步较晚、供热基础设施落后、改造工程量巨大、居民几十年来养成的福利采暖的思想根深蒂固、社会保障体系发育不完善等客观原因作为解释，但这不等于说，我们的热改方向错了，起步早了，政策脱离实际了。国家八部委一系列关于供热体改的战略部署，最终落实到实际都离不开地方行政部门。尽管供热的许多具体技术问题都是企业提供的，但是寄望供热企业（热供应商）主动进行计量热改，无疑让他们革自己的命，而依靠采暖用户自行计量热改则更不现实。因为所有工程技术问题不是主要问题，所有社会问题也不是不能碰触的地雷区，来自方方面面的阻力实质都可以归纳为地方部门对热改的认知度和紧迫感。由于地方行政部门掌管供热政策法规法律的实施，制定当地热价和补助标准、管理监督供热市场秩序，所以地方部门理所当然地成为推动供热体制改革的第一动力和挂帅将军。从社会和历史的责任感上看，作为地方部门要打破“不求改革有功，但求稳定无过”的思维模式，要积极勇于承担热改责任。

观念态度：亟待纠正的认识误区

热改的根本问题是体制改革，因此，制度创新比技术创新更重要。推动热改的关键，不在技术和细节，而在观念和态度，而当前一些对热改的认识与态度十分值得注意：

一是重建设发展，轻体制改革。建设对大家都有好处，而改革就要触及一部分人的既得利益，打破现有利益格局，短期产生一定波动，所以处于本能反应，一些部门只讲建设发展，不谈体制改革；只片面强调眼前低层面的稳定，不深远考虑未来高层面稳定，甚至担心热改会引发社会大动荡。诚然，地方部门也面临很多相互牵连的具体问题：供热价格制定、低保群体采暖、供热资源整合、供热市场秩序规范、应急保障机制确立、质量和安全有效监管等等。但无论有什么理由和原因，重建设发展、轻体制改革的做法都是一种保守思想。从全国已经实施热改的城市看，那些认为热改可能会产生社会不稳定的现象并没有发生，热改的社会波动远远小于“养路费改燃油税”的改革。现在总的局势应该是加快热改而不是“暂停暂缓热改”。只要热改朝着社会进步的方向进行，改革后的成果被全体公民所分享，社会就不会出现不稳定。

二是供热体改比医疗体改的难度更大。据媒体报道，某市政府官员说：“很多人以为最难的是医疗体制改革，实际上，供暖体制改革的难度更大”。众所周知，我国的医疗改革属于国家层级的重大体制改革，无论在涉及人群数量、机构数量，还是在国家财力上都是难度很大、过程很长的重要改革。一些部门将这两种不同领域、不同层面的改革相提并论，甚至说热改比医改更难，这种不恰当的对比方式，易于产生“用医改绑架热改”之嫌。

三是要热改，先要把供热企业做大做强。供热是一款公共产品，供热企业是公用事业型企业，这就决定了地方部门与供热企业之间的特殊关系。由于进行热改要增加供热企业的投入，并且之后产生的节能效果可能会在初期降低他们的利润收入，从而影响到他们的积极性，基于此，地方部门就会力挺保护供热商、售热商：“要热改，先要把供热企业做大做强”、“供热企业相比其它垄断企业仍然是个弱者”、“如果供热企业垮了，一切都无从谈起”。诚然，公用事业型企业的市场化要受到政府的一定扶植，它们的强大是件好事，可问题是，目前情况下，现有供热企业与采暖用户相比，与一般非垄断企业相比，大多数已经很强大了，还要让它强大到什么地步才能开始改革呢？做大做强供热企业难道与供热体改有什么冲突吗？因此可以说，有这些论调的地方部门，他们花在维护供热企业利益上的心机明显大于花在供热体改上的心思，看着供热企业的脸色行事成了一个通病。

四是节能热改要从供热链的上游开展。供热采暖生产服务链的上游热电厂和下游大型公用建筑是节能关键环节，居住建筑耗能是次要环节。从节能总量上看，或许这个观点本身的科学性没有什么问题，但是从八部委的系列文件中看到，供热体改是针对供热链下游低端居住用建筑中“热”的消费过程与消费方式，即热消费的商品化和计量化。中上游产热送热的节能减排举措基本不涉及体制改革问题，下游的公用建筑采暖也不是热改的主要对象。热改主要是要打破半个世纪沉积下来的住宅建筑的大锅“热饭”制度，最大限度地发挥行为节能效果。设备节能与行为节能并不发生矛盾和冲突，而且下游的行为节能效果反过来也会促进和推动上游的设备节能发展。所以，这种要从供热链的上游开展热改的论调也难免有转移热改内容和热改对象的嫌疑。

五是热量表本身不是节能设备。这种观点较流行。但明眼人可看出，这种似是而非的观点背后的真正含义是反对推广使用热量表节能。众所周知，电度表也不是节电设备，煤气表也不是节气设备，可是谁也不能否认这些计量器具在节约能源中的作用。节能措施一靠节能设备，二靠节能行为。不使用计量器具，节能行为如何调动，节能效果又怎样检验？

六是国家能源匮乏与地方无关。能源属于国家统筹资源，国家决不会让城镇出现供暖能源短缺，基于社会安定因素，特别是对于大城市，要首先保障它们的采暖安全，这就形成了“全国支援城镇民生采暖”的现象，对于国家能源捉襟见肘的匮乏，却是地方部门所无法体会的苦衷。其实，“国家能源匮乏与地方何干”的想法也很正常，国家没有能源税税种，一个城市的供热节能换不来国家的奖励，难以引起其他供热能源低效率城市的学习效仿。所以这是一种更大更高层面上的能源“超级大锅饭”，所以热改不仅是要打破热用户层面上的大锅饭，也要打破地域层面上的“超级大锅饭”。此锅不砸，地方就很难为国担忧，发挥热改的主观能动性。

推进热改：坚持先易后难的原则

“抓住重点，推行试点，先易后难”是稳步推进各类改革，循序渐进取得成果的普遍适用原则。普遍推行计量供热的先决条件是建筑物要符合节能标准，而当前最大困难是短期内难以对大多数非节能老住宅进行工程改造。但是我们看到，进入新世纪后新建住房普遍达到了较高建筑节能标准和完成了计量用热量的工程安装，因此在现有节能建筑中推行计量用热的改革应该是最容易的。所以在现有新建节能住房中首先推行计量用热，既可推动现有节能建筑真正产生节能效果，也能拉动未来节能建筑广泛普及和持续发展，这是一条显而易见的先易后难的改革之路，而一味强调建筑结构节能改造困难，只能搅乱热改的普适原则。

热改遇到的某些难题，也正是其他体制改革中可能会共同面对的求解问题。热改也涉及户籍问题、社会保障问题，所以如果供热体改能够全面完成，无疑对我国的户籍改革、全民医疗保险改革等重大体制改革都会起到积极的借鉴意义。

我们过去对热改有些过于乐观，认为三五年内就可以基本完成，现在看来，我们原先对改革的阻力有些估计不足，整个供热体改全部目标如果能在“十二五”期间基本完成就应该算不错了，应该说，热改是一场持久战。虽然供热体改路迢迢，但是无论如何都不会是条难于上青天的蜀道。