供热改革十年仍遇双重难题 制度待完善

程宏的官司又输了。

在经历了多年的起诉、上诉、庭审、调解等流程后，程宏一度认为自己与供热公司之间的纠纷已经有了阶段性的结果，“供暖公司以及供暖管理机构终于承认我拥有主张停止供暖的权利。”程宏说，但官司就是没有赢过。

近日，一场关于供热体制改革的研讨会在北京举行，业内人士认为，程宏的经历折射出了当前供热体制存在的某些深层次问题。

一起持久的供热纠纷

程宏与供热公司之间的“恩怨”还得从数年前说起。

2002年，程宏在位于北京市丰台区的某住宅小区购置了一套分户计量采暖(热量表待安装)的住房。入住时，程宏与供热公司签订了必不可少的供热合同，并全额缴纳了第一年的采暖费。从第二年起，因为个人原因，程宏并没有住在这套房子里。随后，程宏与供热公司签署了住房报停采暖协议，并参照当时全国平均水平，缴纳原总采暖费的22%作为停暖补偿。

在接下来的第三年里，程宏与供热公司续签了住房报停采暖协议。

2005年，程宏继续申请报停采暖，但供热公司拒绝续签新协议。程宏为此到供热管理部门请求调解这起供热纠纷，未果。于是，程宏将供热公司告上法庭，在全国开了起诉强行供热的先河。

一场旷日持久的纠纷就此拉开序幕。

2006年，法院下达民事判决书，判程宏败诉，理由是小区不具备分户(停止)供热的条件。

程宏不服判决，继续上诉。二审法院依旧判程宏败诉，理由是停暖后没有基础热费标准可依。

双方僵持了近两年，供热公司“转守为攻”。2008年，供热公司诉程宏拖欠2005年至2007年3年的供热费。不久，法院就此下达民事判决书，程宏败诉。判决理由为采暖方要求停暖并拒绝支付(全部)供热费无据可依，只要供了暖，居民就要缴纳热费。

程宏不服，再次上诉，二审法院判决程宏败诉，判决理由与一审相同。

此后，程宏又一次起诉供热公司，主张撤销“霸王供热合同”，理由是:原合同中套搬合同法第一百八十二条和第一百八十四条“不缴纳热费就停暖”的约定被供热公司单方面拒绝履行，而且合同中没有约定有效期。

不久，程宏就另一处住房的供热问题，要求供热公司修改格式化供热合同，但没有达成一致意见。程宏随后向北京市市政市容管委会提交申请，请求北京市市政市容管委会出面调解或者提供供热合同标准文本。

对于与程宏之间的供热纠纷，供热公司方面也有话说。该公司一名工作人员在接受《法制日报》笔者采访时说:“他(程宏)起诉过好几次，败诉后，仍不交费，我们就申请了强制执行。后来经市政管委会协调，我们撤回强制执行，然后他就来我这里交了相关费用。”

“关于分户供热，这是必然的趋势，作为供热公司来说，如果将来出台分户计量等政策的话，我们从收费等各方面来说也省事。但是，在市政府没有出台这些政策之前，我们还得按照现有的制度执行。”这名工作人员说。

北京市供热管理部门一名曾参与过程宏与供热公司之间纠纷调解的官员说，在北京市关于供热的相关规范性文件中，只界定了用热人缴费的义务责任问题，没有涉及不采暖时的缴费情况。1994年北京市人 民政府的15号令――《北京市住宅锅炉供热管理规定》已经实施15年之久，一直没有作相应地调整。

这名官员认为，政府不能命令企业超越现有法规去做什么，但现在可以讨论的是，在新法规出台前夕，能不能提前执行某些符合大方向的条款?程先生的案子对供热改革很有意义，反映了当前有关供热规章存在的一些缺陷。

但供热公司的人显然不能像这名官员这样去“理解”程宏的行为。“说句实在话，像他这样的人太少见了。我们也遇到过很多买了房不住的人，在经过我们解释后都交了供热费。你可以推动供热改革，但是作为业主，应该首先按照现有制度进行缴费。我们的小区住房里都预留了分户计量的设施，但在新政策出台前，我们都不实行分户停暖，以前给他停暖是由于特定原因照顾他。”供热公司的工作人员说。

“程宏的对手与其说是供热公司，不如说是整个供热体制。”北京市供热管理部门的一名官员说。

改革十年仍遇双重难题

笔者了解到，近年来，因强制供暖引发的纠纷不在少数。

2006年11月，北京市宣武区业主孙某因小区集中供暖温度不够，改用空调取暖，拆除了家中全部暖气片，并通知物业公司之后不再缴纳供暖费。孙某因此被物业公司告上法庭，法院判决孙某支付总采暖费的70%。

2008年12月，北京市丰台区一小区业主何先生对开发商提供的供暖协议不满，在入住后要求停止供暖并在遭拒后起诉至法院，但法院判决驳回了何先生的诉讼请求，理由是供热合同不同于其他民事合同，具有公共服务性、行政强制性和强制继续履行等特点。

2009年9月，北京市丰台区一家民营公司要求解除不合理的供热“霸王协议”的诉讼，也引起了社会的高度关注。

供热改革由此成为一个频频被提及的话题。

据了解，早在2000年，原建设部就提出了分户计热的方向性问题，发出了供热改革的信号。

2003年11月，原建设部等8部委联合发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，标志供热改革的正式启动；2005年12月8日又联合下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地要在两年内完成供热体制改革。

但《法制日报》笔者发现，时至今日，“热改”进程的推动依旧缓慢。业内人士认为，整体看来，“热改”难有进展在于其所涉及的各利益方缺乏改革的动力。

“很多居民家庭过去一直在享受着福利供热，而在‘热改’之后仍然可以得到稳定的补贴，这部分家庭对于‘热改’的态度是等待观望甚至是麻木。而那些不享受供热补贴的居民对于‘热改’的态度，也主要取决于是否比以前多掏腰包。”程宏说。

而供热企业对“热改”的态度则更为消极。程宏说，供热企业，特别是营利性供热单位，最关心的是每年的热能销量总量是否增长。随着“热改”带来的热能管理精细化，有可能导致总耗热量的下降，这就可能影响到供热企业的收益，“一个明显的事实就是，越是收费率高的企业，对于‘热改’就越不积极”。

业内人士告诉笔者，各地政府作为供热采暖机制的制定者和监护人，受到来自社会各方和本身利益的压力，对于“热改”的考虑就更多了。比如，供热资源怎样才 能更节能、供热市场如何准入退出、市场秩序如何规范，应急保障机制如何确立等等。

住房和城乡建设部有关负责人向笔者介绍说：“以前，供热系统是无法对用热进行计量的，因为在技术上面临一系列难题。2007年，供热改革的重点主要集中在供热的计量问题上，就是用多少热交多少钱的问题。目前我们每年都开一个关于计量改革的工作会，出了一些政策和规定。在今年2月发出的文件中，已经提出了具体的规定，明确供热水平应该与房屋的结构相关，并要求作为强制性条款来执行，供热计价设施也作为强制性条款来执行，现在新建的房子一般都必须有计价设施。但是，供热企业对计量收费的态度不是太积极。”

“总体而言，计量收费面临着制度和技术上的双重困难，但这是一个正确的方向，‘热改’的这一方向是不会变的，今后要改也就是在这个正确方向的基础上再改。”这名负责人说。

供热改革背后的制度困境

笔者了解到，供热计量收费改革进程的缓慢，使得越来越多的人开始反思其背后的制度困境。

“要真正推动‘热改’，我们需要一根杠杆和一个支点:这个杠杆是各级政府部门对‘热改’的决心和行动，支点则是国家的法律、法规和政令。”程宏说。

“自2000年发出热改信号以来，很多城市颁布了一种‘小法律’，也就是‘城市供热管理条例或办法’。纵观各地的条例或办法可以发现，其内容五花八门，一些条款模糊不清，甚至相互抵触，在一个城市合法的事情，到了另一个城市就成了法律盲点。”程宏说，比如，收费的标准没有统一；有的城市允许用户退出集体供热系统，有的却没有任何规定。

程宏认为，住房和城乡建设等8部委至今没有出台全国性的供热管理办法，也是造成各个地方规定五花八门的原因。

中国法学会能源法研究会副秘书长苏苗罕告诉《法制日报》笔者，在供热领域，为了保证供热普遍服务，我国多数地区实行的仍然是计划经济体制遗留下来的职工用热、单位缴费的福利供热制度。这一制度的缺点是缺乏透明度，以福利补贴的形式掩盖了热力的商品属性，不利于用户节能。2005年以来，部分地区开始推进“暗补”转“明补”的供热体制改革，改由单位发放专项补贴，职工自行缴纳费用解决居民供暖费用的问题。改革之后，尽管实现了政策的公开透明，但是仍然存在供暖费个人承担比例过低，无法使节能成为个人的自觉行动。

“就整体而言，像供热这样的能源普遍服务制度还远未完善，公民获得的能源服务权还无法得到切实地保障。我国目前能源普遍服务的实施模式，是以国有垄断性能源供应企业作为实施主体，而能源价格又包含本应属于政府社会职能的补贴和交叉补贴。所以，在目前的能源价格机制下，赚的是国家低能源资源税的钱，赔的是为国家承担社会责任。这种通过将企业行为和政府职能捆在一起的模式，具有其内在的缺陷，能源供应企业一般属于自然垄断性企业，他们必须按企业制度运行，同时接受政府监管。而有效政府监管的前提是明确行业的真实成本，但捆在一起的价格机制使政府无法弄清行业的真实成本。”苏苗罕说。

因此，苏苗罕认为，能源普遍服务推进政策的设计，应当与建立市场化的能源价格形成机制等因素相结合，可以考虑将属于政府社会职能的补贴和交叉补贴从能源价格中剥离，这可以在不改变某一项能源整体价格水平的前提下做到，只要理顺价格结构、按成本定价、按需要补贴，把供应成本和补贴核算清楚就行。

此外，苏苗罕还提出，能源行业实现政企分开后，明确由能源企业作为能源普遍服务的实施主体，由政府建立能源普遍服务基金或者财政补贴、税收减免等激励政策补偿能源普遍服务的成本，促进 能源资源的开发与基础设施的建设和改造。